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태그 : 케인즈학파
2008/12/05   감세정책에 관해 [73]
감세정책에 관해

그[강만수 장관]는 이헌재 전 경제부총리가 최근 강연에서 위기상황에서는 감세보다 재정확대가 바람직하다고 정부의 감세정책을 겨냥한 데 대해 "IMF를 포함, 최근에 나온 연구결과들은 대부분 감세가 재정정책보다 경기부양에 효과적이라는 것을 보여주고 있다"면서 "40년전의 교과서 수준에서 화석화한 사람들만 감세보다 재정이 더 효과적이라고 얘기한다"고 비판했다.

강만수 “아직 강제 구조조정 때 아니다”, 연합뉴스, 2008년 12월 4일


많은 사람들이 감세가 경기부양에 효과적이라는 강만수 장관(즉 이명박 정부)의 소신(?)에 찬 주장에서 레이거노믹스를 떠올리는 것 같다. 레이거노믹스의 이론적 근거를 제공한 일단의 인물들을 보통 공급중시론자라고 부르는데, 이들이 제시한 래퍼곡선은 미국 경제에 대한 상식 이하의 접근법으로 악명이 높다.

이 래퍼곡선에 대한 비판은 잘 알려져 있기 때문에 여기서는 줄여두기로 하겠다.

다음은 조지 W. 부시 행정부에서 경제자문회의(Council of Economic Advisers) 의장을 맡은 바 있는 그레고리 맨큐의 경제학 원론에서 가져온 것이다.

1974년 어느 날, 경제학자 래퍼(Arthur Laffer)는 워싱턴의 한 식당에서 저명한 언론인과 정치인들과 함께 앉아 있었다. 그는 휴지 한 장을 집어들더니 그 위에 세율이 조세수입에 어떤 영향을 미치는지를 나타내는 그림을 그렸다. 그 그림은 <그림 8-7>(b)와 거의 같은 모양의 그래프였다. 래퍼는 당시 미국은 이 곡선이 하향하고 있는 부분에 위치하고 있다고 주장하였다. 세율이 너무 높기 때문에 세율을 낮추면 조세수입이 오히려 증가할 수 있다는 것이었다.
래퍼의 주장을 심각하게 받아들인 경제학자는 거의 없었다. 세율을 낮추면 조세수입이 늘어날 수 있다는 생각은 이론적으로는 옳을 수 있지만, 실제로 그렇게 될지는 의문시 되는 일이었다. 다시 말해서 래퍼의 주장대로 미국의 세율이 그러한 극단적 수준에 도달했다는 증거는 어디에도 없었던 것이다.
그럼에도 불구하고 래퍼곡선(Laffer Curve, 나중에 그렇게 불리게 되었다)은 레이건(Ronald Reagan)을 사로잡았다. 레이건 행정부의 초대 예산국장이었던 스톡만(David Stockman)은 다음과 같은 이야기를 들려주고 있다.

레이건 자신이 래퍼곡선을 경험했다고 한다. 레이건은 다음과 같은 이야기를 즐겨하곤 했다. “제2차 세계대전 중에 나는 영화제작 사업으로 돈을 벌고자 했다. 당시 전비 조달을 위해 소득세 최고세율이 90%까지 올라있던 때였다. 당시 영화를 네 편만 만들면 최고 소득세율을 내야만 했다. 그 때문에 우리 모두는 영화 네 편만을 만들고 작업을 중단한 채 시골로 내려가야만 했다.” 높은 세율은 사람들로 하여금 일을 덜하게 만들고, 낮은 세율은 일을 더하게 만든다. 레이건 자신이 경험했던 일이다.

레이건이 1980년에 미국 대통령 후보로 입후보했을 때, 세금삭감을 공약으로 내세웠다. 레이건은 당시 미국의 세율이 너무 높아 사람들이 열심히 일할 의욕을 잃고 있다고 주장했다. 세금을 낮추면 사람들이 더 열심히 일할 유인이 생겨, 사람들의 경제적 후생이 증가하고 조세수입도 증가할지 모른다는 것이었다. 세금인하를 통해 사람들로 하여금 노동공급을 증가시키도록 유도한다는 점에서 래퍼와 레이건의 견해는 이후 공급주의 경제학(Supply-side Economics)으로 불리게 되었다.
이후 역사적 경험은, 세율을 낮추면 조세수입이 증가한다는 래퍼의 추측이 틀렸음을 증명하고 있다. 레이건이 당선된 뒤 세금을 삭감하였으나 그 결과는 조세수입의 감소였다. 1980년부터 1984년 사이에(물가상승을 반영한 1인당) 평균소득은 4% 증가하였지만, (물가상승을 반영한 1인당) 개인소득세 부담은 9% 감소하였다. 그러나 정책이 한 번 시행되면 이를 뒤집기란 매우 어려운 일이다. 세금삭감으로 미국 정부는 오랜 기간 동안 재정지출에 필요한 조세수입을 충분히 거두지 못했다. 레이건이 대통령으로 재임하던 8년 동안과 그 이후 상당기간 동안 미국 연방정부는 막대한 재정적자를 감수해야만 했던 것이다.
그러나 래퍼의 주장이 전혀 일리가 없는 것은 아니다. 세금이 전반적으로 인하되면서 조세수입도 감소했지만, 일부 납세자들이 실제로 래퍼곡선의 하향곡선 부분에 있었다는 증거가 있다. 1980년대에 매우 높은 한계소득세율을 적용받고 있던 미국의 최고소득 계층들에 대한 세금이 낮아지자 이들로부터의 조세수입은 실제로 세금이 증가하였다. 따라서 세금을 낮추는 것이 조세수입을 늘릴 수 있다는 생각은 최고세율을 적용받는 고소득층에게는 맞을 수 있다. 또한 래퍼의 주장은 미국보다 세율이 매우 높은 다른 나라에서 더 적용 가능한 논리이다. 예를 들어서 1980년대 초, 스웨덴의 보통 근로자들은 약 80%에 달하는 한계세율을 적용받고 있었다. 이와 같이 높은 한계세율은 근로의욕을 저하시킨다. 실제로 스웨덴이 세율을 낮추었더라면, 조세수입은 늘어났을 것이라는 연구결과가 있다.

Mankiw, N. Gregory., Principles of Economics, Dryden Press, 1998
(김경환,김종석 역, 『맨큐의 경제학』, 교보문고, 1999, pp.170-172)

인기 특효약 경제학도 이와 똑같은 이유로 인기가 높다. 아무나 스스로를 ‘경제전문가’로 자처하면서 경제문제를 손쉽게 해결하는 방법을 발견했다고 주장할 수 있다. 어렵고 고질적인 경제문제들을 손쉽게 해결할 수 없을까 하고 늘 고심하는 정치인들에게 이런 특효약 처방들은 매우 매력적이다. 어떤 특효약 처방들은 엉터리 이론들을 사용하여 여론의 관심을 끌고 자신들의 사적 이익을 도모하는 사이비들로부터 나온다. 어떤 특효약 처방들은 자신들의 이론이 진짜 사실이라고 믿는 돌팔이들로부터도 나온다.

이런 인기 특효약 경제학의 한 사례가 1980년에 있었다. 일부 경제학자들이 당시 미국 공화당 대통령 후보였던 레이건(Ronald Reagan) 후보에게 소득세율의 전반적인 인하가 세수를 증가시킬 것이라고 조언하였다. 그들은 사람들이 자신들이 벌어들인 소득의 더 큰 부분을 지킬 수 있게 된다면, 사람들은 이에 자극받아 더 많은 소득을 올리려고 더욱 열심히 일할 것이라고 주장했던 것이다. 비록 세율은 낮아지지만, 소득이 충분히 상승하여 오히려 세금수입은 증가한다는 논리였다. 레이건 후보의 감세정책을 지지하는 경제학자들을 포함하여 거의 대부분의 경제전문가들은 이 주장이 지나치게 낙관적이라고 생각했다. 세금인하가 사람들로 하여금 일을 더 하도록 만들어, 세율인하에 따른 세수 감소 효과를 일부 상쇄할 수는 있을 것이다. 그러나 사람들이 일을 그렇게 열심히 더 해서 세율인하에도 불구하고 조세수입이 증가할 것이라는 신뢰성 있는 증거는 어디에도 없었다. 1980년 당시 대통령 후보로서 경쟁 관계에 있던 부시(George Bush) 후보는 대다수의 경제전문가들과 의견을 같이 했다. 그는 이런 아이디어를 ‘사교(邪敎) 경제학(voodoo economics)’이라고 불렀다. 그럼에도 불구하고 이 아이디어는 레이건 후보에게는 매력적으로 비춰져 결국 1980년도 미국 대통령선거의 공약이 되었고, 이후 1980년대 미국 경제정책에 큰 영향을 미치게 되었다.

살빼기 특효약을 사용하는 사람들은 자신들의 건강을 해칠 수 있는 위험한 짓을 하면서도, 정작 그들이 원하는 항구적인 체중 감소는 거의 달성하지 못한다. 마찬가지로 정치인들이 사이비와 돌팔이 경제전문가들의 조언에 의존하는 경우 정치인들은 그들이 원하는 결과를 거의 얻지 못한다. 레이건 후보가 당선된 후 미국 의회는 레이건이 주장한대로 세율을 인하하였으나 세율인하가 조세수입의 증가로 이어지지는 못했다. 오히려 대부분의 경제학자가 예상한대로 조세수입은 감소하였고, 이후 미국 연방정부의 재정적자가 만성화되어 결국 미국 역사상 평화기 최대의 국가채무 누적을 초래하였던 것이다.

같은 책, p.33

심지어 레이거노믹스의 재래를 꿈꾸며 대규모 감세 정책을 펼쳤던 부시의 경제과외교사조차도 학부생들을 상대로 한 교과서에서 래퍼곡선은 넌센스라고 가르쳤던 것이다.


그러나 레이건의 감세정책의 배후에는 래퍼 같은 돌팔이 말고 좀 더 이론적으로 탄탄한 논객들도 있었다. 그 대표주자라고 한다면 역시 하버드의 마틴 펠스타인(Martin Feldstein)을 거론해야 할 것이다.

펠스타인 하면 보통 조세이론의 대가라는 인식이 강한데, 이와 관련해 그의 이론의 핵심은 「인플레이션과 기업 부문에서의 자본 소득 과세」(Inflation and the Taxation of Capital Income in the Corporate Sector)란 논문에 잘 정리되어 있다. 이 논문을 직접 읽어 보면 좋겠지만, 그렇게까지 노력을 들일 생각은 없는 분들을 위해 여기서는 폴 크루그먼의 요약을 이용하는 조금 쉬운 길을 택하기로 하겠다.

1970년대에 재정학의 전문가들은 미국에서 어떤 유형의 투자에 대해서는 실질 세율이 1970년대에 형벌적인 수준으로 올랐음을 확신시켜 주는 이론을 내놓았다. 그 이론만큼 확실하지는 않지만, 또한 그들은 이러한 세율 인상이 저축과 투자 의욕을 감퇴시켜 경제 성장을 둔화시킨 주 요인이었으며, 또 실제로 주 요인이 되고 있다는 증거를 제시하였다.

이 운동을 이끈 사람이 하버드 대학의 마틴 펠스타인이었다. 후에 그는 2년 간 로널드 레이건의 경제자문회의 의장으로 재임하게 된다. 그리고 그 시절에 미국 역사상 자문위원들을 가장 무시한 고집불통일 것이란 일종의 악명을 얻게 된다. 그러나 1970년대에 펠스타인은 그것이 내포하고 있는 정치적 의미가 얼마나 보수주의적이었든지 간에 진지하게 채택된 새로운 재정학의 선봉에 있었을 뿐이었다.

펠스타인이 지적한 것은, 투자 의욕을 감퇴시키는 세금은 어떤 경우에도 나쁘지만 특히 1970년대에는 인플레이션에 가속도가 붙고 있었기 때문에 더욱 나빴다는 점이다. 그 이유를 살펴보기 위해 또 다른 수치를 예로 들어 보자. 지금 나는 한계 세율이 50%인 상황에서 소득의 일부를 그대로 소비할 것인지 아니면 1년 동안 미 재무부 증권에 투자할 것인지 망설이고 있다. 인플레이션이 낮을 때는 재무부 증권의 이자율이 4%쯤 되었다. 그러나 이 이자에서 세금을 떼고 나면 투자의 순수익은 2% 정도가 될 것이다. 이는 낮은 인플레이션 하에서도 과세가 투자 유인을 감퇴시킨다는 사실을 뜻한다. 그러나 논의를 계속하기 위해 이것은 별로 큰 문제가 아니고, 저축의 수익률을 4%에서 2%로 삭감하는 것이 경제에 적당한 비용만을 부과하는 것이 된다고 가정해 보자.

그리고 인플레이션은 10%에 이른다고 하자. 인플레이션과 나란히 명목상으로는 이자율도 오른다. 인플레이션이 10%라면 재무부 증권의 이자율은 약 14% 선으로 오를 것이라고 기대할 수 있다. 만일 세금이 없다면 투자의 실질 수익률 - 1년 동안 투자된 달러의 구매력의 증가분- 은 변하지 않는다. 14%의 이자율에서 인플레이션 율 10%를 빼고 여전히 4%가 남기 때문이다.

그러나 여기서 펠스타인의 요점이 나온다. 세법은 단지 인플레이션을 초과하는 이자가 아니라 전체 이자를 소득으로 계산한다. 한계 세율이 50%라면, 14%의 세전 수익률은 고작 7%의 세후 수익률 - 인플레이션 율보다 3%나 낮은 -을 뜻한다. 결국 나는 저축을 했다고 벌금을 문 꼴이다! 이는 전보다 더욱 심하게 유인을 왜곡하는 것이 된다. 미래를 위해 저금하는 것이 실질적으로는 수익의 감소를 초래한다면, 누가 애써서 저축하겠는가?

펠스타인은 인플레이션이 조세 제도를 통해 그럭저럭 견뎌낼 만한 명목 세율을 아주 높은 실질 세율로 바꾸고 있다고 지적하였다. 예컨대, 기업들이 이윤의 42%를 납세해야 한다고 하자. 그러나 펠스타인의 계산에 따르면 인플레이션 효과를 감안할 때, 설비 투자분까지 합쳐서 모든 이윤에 대한 실질 세율은 거의 75%를 넘는다는 것이다.

그러니 굳이 공화당원이 아니라 해도 이렇듯 높은 세율이 투자 의욕을 꺾어 경제 성장을 해칠 것이라는 사실을 기꺼이 인정할 수 있을 것이다. 그러나 인플레이션과 투자의 상호 작용이 진정 미국의 경제난을 일으킨 악당이 되는가? 이에 대해서는 증거가 좀 불충분하다.

그 증거의 한 편린이 스탠퍼드 교수 마이클 보스킨(Michael Boskin)의 통계 작업에서 나왔다. 보스킨은 미국의 전반적인 저축률이 대다수 경제학자들이 전에 믿었던 것보다 훨씬 강하게 수익률에 영향을 받는다는 증거를 발견하였다.

좀 더 복잡한 증거를 약관의 하버드 경제학자 로렌스 섬머스(Lawrence Summers)가 내놓았다. 당시 그는 기업의 수입에 대한 세율 인하를 강력하게 주장하고 있었기 때문에 보수주의자로 여겨졌다(후일 그는 마이클 듀카키스와 빌 클린턴 두 사람의 경제 자문역으로, 즉 반대편으로 건너뜀으로서 결코 보수주의자가 아니라는 사실이 밝혀졌다). 섬머스는 기존에 널리 인정받던 소비 행위의 모형 -이른바 평생 주기 모형- 이 맞다면, 그것은 펠스타인이 계산하였던 여러 종류의 실질 세율이 저축에 커다란 역효과를 끼친다는 사실을 함축한다는 점을 보여주었다.

1980년까지 펠스타인과 보스킨, 섬머스 및 기타 여러 사람들이 많은 경제학자들로 하여금 미국의 조세 정책이 사실상 투자를 가로막는 결정적인 장애물임을 확신하도록 하였다.

Krugman, Paul., Peddling Prosperity: Economic Sense and Nonsense in an Age of Diminished Expectations, W. W. Norton, 1994
(김이수, 오승훈 역, 『경제학의 향연』, 부키, 1997, pp.94-96)

이 글의 필자인 크루그먼이 골수 민주당 지지자라는 것을 감안하고 본다면, 펠스타인과 그의 학설에 대한 평가는 매우 높다는 것을 느낄 수 있을 것이다.

펠스타인과 보스킨은 레이건과 부시(父) 행정부의 경제자문회의 의장을, 섬머스는 클린턴 행정부의 재무장관을 지낸 바 있거니와, 이 셋은 모두 경제학자로서 동료들 사이에서 높은 평가를 받는 사람들이라는 점에서 래퍼 같은 이단아와는 크게 다르다.


이 정도면 펠스타인에 대해서는 어느 정도 소개한 것 같으니, 이제 내가 이야기하려는 본론을 꺼내도록 하겠다.

그것은 근래 경제위기를 맞아, 레이거노믹스의 감세계획을 떠받친 최고 이론가 마틴 펠스타인의 입장이 180도 뒤집혔다는 것이다. 감세정책의 효과를 일축하는 한편, 경기후퇴와 싸우기 위한 대규모 공공지출을 기존의 어지간한 케인지언보다도 더 열렬히 외치는 논객으로. 그것도 맥케인 선거 캠프에 몸 담은 상태에서 말이다. 이 점은 예를 들어 다음 글을 읽어보면 잘 알 수 있다.

해당 부분을 조금 인용해 보면 이렇다.

연준의 기준 금리가 1퍼센트까지 내려간 상황에서 총수요의 나선형 추락을 막을 더 쉬운 통화정책의 여지는 없다.

또 한번의 1회성 세금 환급은 제 역할을 해내지 못할 것이다. 올 봄에 의회가 제정한 세금환급은 소비지출을 진작하는데 실패하였다: 80퍼센트 이상의 세금 환급은 저축되거나 기존 부채를 갚는데 쓰였다.

경기후퇴가 심화되는 것을 막을 유일한 방법은 정부지출을 늘릴 일시적인 프로그램뿐이다. 경제 회복을 자극하기 위해 정부 지출을 이용하려던 과거의 시도들, 특히 인프라스트럭처에 돈을 쓰는 것은 성공적이지 못했다. 왜냐하면 입법에 오랜 시간이 걸리다 보니 회복이 한참 진행될 때까지 지출이 지연되었기 때문이다. 그러나 과거의 경기후퇴가 평균적으로 겨우 12개월 밖에 계속되지 않았던 반면, 이번 침체는 훨씬 더 오래 갈 것으로 보이기 때문에 경기순환에 맞선 재정지출이 성공할 여지가 있다.

Feldstein, Martin., 우리에게 당장 필요한 경기부양계획, Washington Post, 2008년 10월 30일

펠스타인이 레이건 시절이던 1981년 여름, 어빙 크리스톨이 창간한 보수계 계간지 The Public Interest에 「케인즈 경제학으로부터의 퇴각」(The Retreat from Keynesian Economics)이란 컬럼을 기고해 케인즈 학파를 성공적으로 묻어버렸다고 자부했던 사람이라는 것을 기억한다면, 해가 서쪽에서 뜰 일이 아닐 수 없다.

그런데 펠스타인은 여기서 이야기되는 세금 환급 계획을 지지했었다. 왜 지지했었는가?

미 의회와 부시 행정부는 소비 지출을 진작하기 위해 1천억 달러의 세금 환급을 결정하였다. 이 정책을 지지했던 우리들은 역사와 경제 이론에 비추어 볼 때 그러한 재정 이전은 별 효과가 없다는 것을 대부분 알고 있었다. 하지만 우리는 이번에는 다를 수도 있다고 생각했었다. 우리가 지지했던 것은 사무엘 존슨의 표현을 빌리자면 "희망이 경험을 이기길 바란" 것이었다.

Feldstein, Martin., America's Problems Run Deeper than Wall Street, Project Syndicate, 2008년 9월

설명이 더 필요할까?

펠스타인은, 영구감세이건, 일시적 감세이건 현재와 같은 경제위기에서는 대책이 될 수 없다고 보는 것이 분명하다. 이런 시각은 9.11이 터진 후에도 감세를 밀어붙이려는 부시 행정부를 향해 반론을 펼쳤던 제임스 토빈의 생각과 동일한 것이다.

지금같은 때에 세금을 개인과 법인 납세자들에게 돌려줘버리는 것은 최고로 부적절한 행동이 될 것이다. 우선 이렇게 하면 경기부양이 필요한 동안 그 대부분이 소비될 것인지가 매우 불확실하다. 세금감면은 일시적일 가능성이 높으며, 가난하거나 자금압박에 시달리는 사람을 제외한 수혜자들은 미래를 위해 자금을 저축하는 쪽을 선호할 것이다.

Tobin James, Macroeconomics Strategy in Wartime, 2002년 3월


나 같으면 2002년의 짐 토빈과 2008년의 마티 펠스타인을 "40년 전의 교과서에 화석화 된" 퇴물들이라고 생각하진 않을 것 같은데, 우리 장관은 30년 전 트랜드에 심취해서 그런지 유행이 돌고 있다는 것을 잘 이해 못하는 듯.

by sonnet | 2008/12/05 09:18 | 정치 | 트랙백(1) | 핑백(1) | 덧글(73)
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