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국방 조달 개혁
다음은 많이 쓰이는 한 공공경제학 교과서에 언급된 국방 조달에 관련된 부분을 번역한 것입니다. 몇 년 전에 해 두었던 것인데 파일을 정리하다 발견해서 올려 봅니다.


국방부문의 효율성을 개선하기

국방부문에 얼마를 쓰던 간에 그것은 잘 사용되어야 한다. 최근에는 국방부문의 조달정책 개선과 구조조정에 관심의 초점이 맞추어지고 있다.


국방 조달(Defence Procurement)

냉전기간 동안 수천 개의 기업들이 군비확장을 위한 연구와 무기들을 공급하는데 주력해 왔다. 그런데 군을 위해 생산하는 것은 민간부문을 위해 생산하는 것과 많은 부분에서 달랐다.
민간항공기는 많은 잠재적 구매자를 가진다. 다양한 항공기 제조업자들은 그들이 보기에 세계의 항공 수요에 가장 잘 맞을 거라고 생각한 항공기를 생산했고, 그들의 항공기가 경쟁자들의 것보다 낫다는 것을 각 항공사에게 납득시키려고 노력했다.
반면 어떤 항공기 제조사가 고성능 군용항공기를 생산한다면, 보통 거기에는 단지 하나의 소비자 -국방성- 가 존재할 뿐이었다. 그리고 일반적으로 국방성은 그 특정 항공기에 대해 하나의 공급자만을 둔다. 완전히 똑같은 항공기를 생산하는 둘 이상의 기업을 유지하는 것은 너무 비용이 컸던 것이다.
아래 설명할 조달 문제의 많은 것들은 다른 정부 기관에 대해서도 적용되지만, 몇 가지는 그 구매의 독특한 성격 때문에 국방 분야에서 특히 심각하다.


표준적인 절차

가장 좋은 가격을 끌어내기 위해, 정부는 일반적으로 경쟁 입찰에 의존한다. 즉 서로 다른 후보업체들이 주어진 명세서대로 만든 탱크 천대에 대해 납품할 수 있는 가격을 내놓고, 정부는 최저가로 입찰한 후보자로부터 탱크를 사들이는 것이다.
그렇지만 빈번히 심각한 비용 초과 -실제 비용이 생산자의 원래 예상을 넘어감- 가 발생한다. 때때로 계약은 정부와 민간 기업이 초과된 비용을 나누어 부담하는 조건으로 맺어진다. 그러한 계약들은 비용분담계약(Cost Sharing Contract)이라고 불린다.

심지어는 계약이 초과된 비용을 분담할 것을 명시적으로 규정하고 있지 않은 경우에도 정부는 추가비용의 전부 혹은 상당부분을 부담하곤 한다.
이런 경우, 해당 계약업체는 비용 초과는 설계 명세의 변경 때문이라고 주장하곤 한다. 그러한 변경은 새로운 무기의 개발에는 거의 언제나 뒤따르기 마련이며, 개발기간이 수 년 이상 계속될 경우에는 특히 더 그렇다. 그리고 초과된 비용 중 과연 얼마만큼이 설계 변경의 탓인지를 밝혀내기란 매우 어렵다.
다른 경우 민간업체들은 추가로 자금을 투자하지 않으면 계약을 완수할 수 없다고 까놓고 이야기하기도 한다. 그러면 정부는 이미 쓴 돈을 전부 포기할 것인지 계약업체와 절충안을 협상할 것인지 하는 선택에 직면하게 된다. 그리고 설령 정부가 업체를 계약위반으로 고소하더라도 그에 따르는 무기의 개발과 배치의 지연에 따른 손실은 매우 값비싼 것이 될 수 있다.

비용초과가 만연한다는 사실은 탱크나 군함, 전투기 같은 것을 구매하려는 결정을 내리는 시점에 사람들이 그것들에 대한 비용을 정확히 예측하는 경우가 드물다는 것을 의미한다. 이는 또한 정부가 최저비용으로 생산할 수 있는 업체와 계약을 했는지 아닌지 잘 알지 못한다는 것을 의미한다.[4]
그들이 아는 것은 최저가로 입찰한 업체에게 하청을 준다는 것뿐이다.

이러한 비용초과의 원인은 무엇일까?
신무기의 경우 비용 예측상의 오류는 흔한 것이다. 그러나 그러한 오류가 한쪽으로만 편향되는 현상이 왜 발생될까? 바꾸어 말하면 비용을 과소평가하는 체계적인 경향은 왜 발생하는 것일까?
이유들 중 일부는 경쟁 입찰이라는 절차와 관련이 있다. 후보 업체들은 경쟁에 승리하려면 낮은 가격을 써내야 한다는 사실을 알고 있다. (명시적이든 묵시적이든) 비용분담방식은 너무 낮은 가격으로 입찰하는데 따르는 손해가 상대적으로 작다는 것을 의미한다. 한편 너무 높게 입찰했을 경우에 발생하는 불리함이 존재한다. 특히 다른 기업이 (낙관적인 비용예측을 한 다음) 입찰하게 되면, 높은 가격으로 입찰한 기업은 계약을 따내는데 실패할 것이다.

비용공유 시스템은 저가입찰에 따르는 불리함을 줄여주는 것 이상의 단점이 있다. 입찰경쟁의 승리자는 효율적으로 행동해야 할 인센티브가 적다. 게다가 어떤 계약들은 원가보상계약(cost-plus) 형태로 맺어진다. 이것은 정부는 무기를 개발하는데 비용이 얼마가 들었던지 간에 거기다가 예를 들면 10%를 얹어 지불한다는 뜻이다. 그러한 계약은 비효율적으로 행동하도록 인센티브를 제공하는 것이다. 기업이 비용을 더 많이 쓸수록 그들은 정부로부터 더 많은 것을 얻어낼 수 있다.

이 모든 명백한 단점에도 불구하고 왜 정부는 비용공유에 집착하는가? 비용공유가 필요한 이유 중 일부는 새로운 무기체제 개발에 따르기 마련인 고유한 불확실성 때문이다. 우리가 이미 논의한 바와 같이, 어떤 기업이 할 수 있는 최선의 행동은 그들의 비용에 대한 추정치를 제시하는 것뿐이다.
만약 확정가(fixed-fee) 계약(실제로 비용이 얼마나 들든 관계없이 계약자는 정해진 금액만을 받는 계약)을 맺는다면, 계약자는 상당한 위험을 지게 된다. 심지어 그들이 매우 효율적으로 일한다 하더라도, 체제 개발 중에 그들이 받을 수 있는 고정금액을 넘어설 정도로 비용을 증가시키는 어려움에 봉착할 가능성이 있으며, 그러한 경우에 막대한 손실을 입을 수 있다.
만약 기업(또는 기업의 경영자)이 위험 회피적이고 위험을 지는데 대한 보상을 주장한다면, 그들은 모두 실제 비용에 대한 그들의 추정치에다가 위험을 지게 되는데 대한 비용을 더한 높은 가격에 입찰할 것이다.
정부는 위험을 지는데 있어서 더 나은 입장에 있다. 비용공유 계약을 맺음으로서, 이는 위험의 많은 부분을 흡수하게 된다. 하지만 동시에 효율성에 대한 인센티브를 감소시키게 되는 것이다.

이러한 주장이 가격공유계약에 대한 중요한 이론적 근거를 제공하기는 하지만, 국방부의 일부 비판자들은 비용초과분의 전부 혹은 일부를 지불하기로 정부가 동의할 때에는 다른 힘이 작용한다고 주장한다.
많은 고급장교들이 군에서 예편한 후 민간기업, 특히 방위산업체에 자리를 잡는다. 비판자들은 이러한 과정이 이들 장교들이 방위산업체들의 요구에 대해 편의를 제공하는데 인센티브를 준다는 것이다.

현재 시스템의 지지자들은 현재 시스템이 완벽함과는 거리가 멀다는 것을 인정하면서도, 방위산업체 계약자들 간에 건강한 수준의 경쟁이 존재하며 이러한 경쟁이 비효율성의 크기를 최소한 얼마정도라도 제한하는데 기여하고 있다고 지적한다. 다른 기업보다 지속적으로 나쁜 결과를 내는 입찰자는 다음 계약을 따내는데 어려움을 겪을 수밖에 없다는 것이다.


과도한 감사와 조달개혁

국방조달에 있어서 가장 중요한 문제는 비용초과가 아니라 정부가 농간에 놀아나지 않도록 보장하기 위해 설치된 상세한 절차에 있다고 믿는 사람들도 많다.
이러한 절차들은 과도한 감사절차와 기록보존을 요구하며 기업이 비용 효율적인 방법으로 생산하기 위해 필요한 유연성을 감소시킨다.
게다가 정부가 제트 엔진과 같이, 민간부문이 구입하는 것과 완전히 똑같은 장비를 구입할 때, 정부 조달 절차의 결과로 상당히 더 큰 비용을 지불하게 된다. 왜냐하면 그 절차가 기업이 해당 물품을 생산하는데 비용이 상당히 더 들도록 하기 때문이다.
1994년 국방성은 기업운영 비용에 상당한 부담을 주어왔던 그들의 조달절차를 개선해서, 국방성의 조달 절차가 민간 부문의 기준을 더 밀접하게 따르도록 만들려고 노력했다. 군사 부문의 다운사이징에 따라 군수산업만 전문으로 할 수 있는 기업이 줄어들게 되었고, 정부 조달 규칙에 합치되기 위해 필요한 노력을 하려는 기업이 줄어들게 되었다.

조달개혁에는 여러 가지 관점이 있었다.
그 중 하나가 민군겸용기술(dual-use technologies)의 장려이다. 이는 민간부문과 군수부문 양쪽에 모두 사용될 수 있는 기술을 말한다. 이것은 두 가지 장점을 갖는다. 많은 품목에 있어, 더 큰 시장은 생산 비용을 줄이고 경쟁의 강도를 증진시키게 된다.
조달개혁의 다른 관점 중 하나는 ”off the-shelf" 제품 -상업적으로 가용한 제품- 의 강조이다. 따라서 티셔츠를 주문제조하는 대신, 국방부는 시장에 있는 티셔츠 중에서 적당한 것을 고르면 된다. 다른 곳에서 쓰이는 티셔츠와 다르게 설계된 국방티셔츠를 구입해야만 할 설득력 있는 이유는 없다.



[4] 비용초과가 발생하는 시점이 되면, 계약 이전에 존재했던 제한적인 경쟁은 더 이상 존재하지 않는다는 사실에 주목하자. 일반적으로 그 시점에서 정부가 다른 잠재적 공급자로 전환하는 것은 불가능하거나 상당한 비용이 든다.

Stiglitz, Joseph E., Economics of Public Sector (3rd Ed.), New York:W.W. Norton, 1999, pp.338-341
by sonnet | 2009/03/04 08:23 | 경제 | 트랙백 | 핑백(1) | 덧글(32)
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Linked at a quarantine sta.. at 2009/03/13 21:13

... 이야기가 나온 김에, 2차대전 이후의 미국 군용기 개발사를 잘 개괄하고 있는 RAND의 마크 로렐의 책들을 간단히 소개해 볼까 합니다. * The Cutting Edge: ... more

Commented by Ha-1 at 2009/03/04 08:36
이러한 원칙들은 기업체의 조달/구매 부서에도 큰 차이가 없이 적용되게 마련이죠...
Commented by sonnet at 2009/03/04 08:59
큰 차이가 없다고 생각되면 이 분야가 따로 독립하지도 못했을 겁니다.
Commented by 행인1 at 2009/03/04 09:25
좋은 글 잘 읽고 갑니다. 그나저나 ”off the-shelf"는 일반 생필품 부분에 적용하면 나름 매력적으로 보이기는 하는데 요즘 우리 병조가 하는걸 보면 참...
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:23
저는 그 현금지급 방안은 찬성입니다. 한 5년쯤 후가 되면 되돌아가라면 싫다는 반응이 더 많아질거라 봅니다.
Commented by 위장효과 at 2009/03/04 09:53
요즘은 업무의 아웃소싱에서도 저런 일이 왕왕 벌어지죠.
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:24
네, 그렇죠.
Commented by 바닷돌 at 2009/03/04 09:54
...우리나라는 일단 군인공제회부터 어떻게 좀..;;
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:24
하하, 저에게 말씀을 하셔도.
Commented by 觀鷄者 at 2009/03/04 10:01
다른 건 다 몰라도 양말과 군화는 제발 구입선을 다양화했으면 합니다.
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:24
네, 동감입니다.
Commented by 네비아찌 at 2009/03/04 10:42
우리 국회에서 흑표 전차와 KDX 구축함들에 대한 특별 감사를 벌인다는데, 이런 원칙들 좀 숙지하고 감사를 벌여서 쳐내버릴 사업은 과감히 쳐 내버렸으면 하는데...과도한 기대이겠지요?
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:25
비호를 레퍼런스로 생각할 필요가 있다고 봅니다요 ( __)
Commented by Corund at 2009/03/04 10:58
관급 건설 프로젝트나 SI 프로젝트도 비슷하지 않나는 생각이 듭니다.
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:22
관급 사업은 같은 public sector라서 저것과 비슷한 데가 많죠. 하지만 관급 건설이나 SI라 해도 본격적인 Cost Sharing은 본 적이 없는 것 같습니다.
Commented by 토르끼 at 2009/03/04 11:38
마지막 off the-shelf에서 왠지 우리나라 군인공제회가 떠오르네요. ㅋㅋ
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:18
하하, 네에.
Commented by 少雪緣 at 2009/03/04 12:46
마지막 단락은 깔깔이를 보면 알 수 있겠군요. 저번 겨울 백화점 명품 코너에 깔깔이가 굉장히 많더군요()
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:14
껄껄. 저도 그 옷 사진을 보고 웃었던 기억이 납니다.
Commented by 일화 at 2009/03/04 18:41
우리나라도 생필품의 현금지급과 어울리게 상업제품의 사용을 자유화했으면 좋겠습니다만, 군인공제회가 존재하는 이상 과연 가능할 것인지는 의문이네요.
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:13
현금지급이 시작되면 그런 방향은 점차 넓어지지 않을까 합니다. 일단 큰 물꼬를 COTS 이용으로 가는 것이라서요.
Commented by 아이스맨 at 2009/03/04 19:13
내돈내고 내가 어디다써좀 신겠다는데, 참...
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:17
그게 잘 안되는 게 조직..
Commented by 라피에사쥬 at 2009/03/04 20:08
이 분야에 대한 노하우는 BAE를 위시한 영국 방산 기업 및 관련 정부기관에 잘 쌓여 있다고 들었는데 어째 적극 홍보는 안하는 것 같아서 아쉽습니다[..]
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:17
QinetiQ라도?
Commented by paro1923 at 2009/03/04 20:36
다들, 군인공제회 얘길 먼저 떠올리시는군요. 하긴...... (흡혈귀같은 놈들!!)
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:18
공제회가 처음 생겼을 때는 그 나름의 의미가 있었던 것 같은데, 지금은 영 아니죠. 그러나 한 번 생긴 기득권은 없애기 어렵고...
Commented by deokbusin at 2009/03/05 14:45
피복류는 대체로 용사의 집들이 제조하는데, 그들조차 특정한 몇몇이 수량의 대부분을 쓸어간다고 불평하더군요.--; 자기네들도 주문이 충분하면, 품질을 늘리는 것쭘은 문제도 아니라고.
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:17
다들 자기 탓은 아니라고들 하는데, 이게 참 ;-)
Commented by leopord at 2009/03/05 16:04
입찰과정과 그 후의 비용분담계약에서 발생하는 행위자 딜레마가 재밌군요.

스티글리츠의 공공경제학은 아직 국내번역본이 나오지 않은 모양이군요.
Commented by sonnet at 2009/03/06 22:12
아마 그럴 겁니다. 몇 년 전에 그의 경제학원론은 거시-미시 두 권으로 분책되어 나온 적 있습니다. 그 책은 우리가 일상적으로 봐온 원론들과 느낌이 꽤 다른데, 다른 책을 한 권 보고 보는 것이 좋겠다는 인상을 받았습니다. 그리고 국내에 번역된 책으로 스티글리츠의 학풍을 읽으려면 역시 다음 책을 보시는 게 제일 나을 것 같습니다.

Stiglitz, Joseph E., Whither Socialism?, MIT Press, 1994
(강신욱 역, 『시장으로 가는 길』, 한울 아카데미, 2003)
Commented by categoriae at 2009/03/07 02:29
특히 90년대 후반 미국의 군수업체들이 대거 두 세가지 계통으로 흡수 합병된 것도 영향이 크지 않겠습니까? 20세기 초 영국의 군수업체들도 빅커스-암스트롱사로 거의 흡수된 것으로 알고 있습니다. 무기 사업이란 거대한 투자비용과 본질적인 불확실성 때문에, 결국 가만히 놔두면 연속적인 합병을 거쳐 '회사 내부에서 위험을 분산'하게 되는 것일까요?

물론 2차 대전때처럼, 한 회사에서 채용된 모델도 그 회사에서만 생산하기에는 물량이 달려서, 경쟁업체에게도 하청 생산하게 해야하는 수요의 폭증 사태가 온다면 상황은 달라지겠지만요.

왠지 밀덕스러운 비감함이 느껴집니다:

맥도널 더글라스는 어디로 갔는가? 제너럴 다이나믹스의 그 위세는?
지난날의 장미는 이름뿐, 단지 그 이름뿐.
Commented by sonnet at 2009/03/13 19:39
군용항공기 분야가 점차 인수합병의 길을 걷게 된 것은 보다 이른 시기, 1960년대 후반 정도에서부터 시작된 것이 아닌가 합니다. 그리고 그 원인으로 보이는 것은 정부가 발주하는 프로그램의 수가 줄었다는 것을 꼽고 싶습니다. century 시리즈를 발주하던 60년대처럼 프로젝트가 많을 때는 경쟁체제가 운영이 되지만 10수년간 JSF 하나 발주하는 현재 같은 상황에서는 경쟁에 탈락한 기업은 최신 전투기를 개발할 수 있는 기술과 인력을 더이상 유지할 수 없게 된다는 것이지요.

이런 저의 시각은 주로 RAND의 Mark Lorell이 쓴 몇 편의 미국 군용기 시장에 대한 일련의 보고서를 읽고 형성된 것입니다.

* The Cutting Edge: A Half Century of U.S. Fighter Aircraft R&D(MR939)
* Bomber R&D Since 1945 (MR670)
* Lessons Learned from the F/A–22 and F/A–18E/F Development Programs (MG276)

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