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책 『1퍼센트 독트린』의 백미
읽을때마다 눈물 한방울씩 떨구게 된 구절. (라피에사쥬) 에서 트랙백

론 서스킨드는 부시행정부의 첫 재무장관이었던 폴 오닐의 이야기를 그린 『Price of Loyalty』에서도 그렇고 후속작인 『1퍼센트 독트린』에서도 그렇고 부시행정부의 정책검토과정(policy process)에 초점을 맞춘다. 사실 미국 행정부의 정책검토과정은 미국 정부가 저지를 수 있는 위험한 실수들을 막아주거나, 이미 저지른 실수들을 제때 수습할 수 있도록 도와주기 위한 주요한 안전장치이다. 그런데 부시 행정부에서는 왜 이 안전장치가 동작하지 못했거나 혹은 고장났냐는 것이 오랫동안 많은 사람들이 알아내려고 노력한 의문점이었다.

혹자는 단순히 부시 얼굴마담 설, 즉 체니 부통령이나 다른 주요 네오콘 지지세력이 부시를 얼굴마담으로 삼아 뒤에서 조종하고 있다는 설을 지지했지만 서스킨드는 이러한 해석을 거부한다. 부시는 네오콘 지지세력의 도움을 받긴 했지만 기본적으로 스스로 원해서 그렇게 했다, 즉 황제가 직접 자신의 신조를 위협하는 신하들을 물리치고 안전장치를 해체했다는 것이다.

‘정책 과정’(policy process)이라는 말은 자치라는 무엇보다도 생생한 개념의 일부를 숨기고 있는 단조롭고도 빤한 용어다.

그 첫 번째 원칙은 최종 결정과 책임은 대통령이 지게 되는 반면 업무 자체는 거의 언제나 한 개인이 제대로 감당할 수 있는 것 이상이다. 이러한 “규모의 딜레마”는 지난 몇 십 년 동안, 대통령에게 설명하여 재가를 받기 위해 사안들을 전체적이고 완전하게 분석하고 심리하는 과정에 엄청난 부담이 되어 왔다. 이러한 과정의 옹호자들은 대개의 경우 대통령 자신들이다. 한 국가의 지도자는 갖가지 폭넓고 다양한 대외 및 국내 문제에 대해 숱한 결정을 내려야 하는 부담을 안고 있다. 그렇기 때문에 대통령들은 자기 밑에서 일어나고 있는 일들에 대해 신경을 곤두세우지 않을 수 없게 된다. 정책 담당자들이 모든 방면의 의견에 귀를 기울이고 있는가? 중요한 사실들이 파악되었는가, 아니면 그 중요한 사실이라는 것이 파악할 만한 가치가 있는 것인가? 선택과 결과에 대한 응축된 추출물을 받아보고 있는가? 대통령들로 하여금 이러한 부분을 챙기도록 무섭게 내모는 힘은 바로 실수를 저지르게 될 것에 대한 두려움이다. 그것도 충분히 피할 수 있는 실수 말이다.

이러한 염려가 가장 극명하게 표출되는 부분이 바로 대외 정책과 관련된 영역이다. 국내 문제들은 그것이 지니고 있는 중요성에도 대개는 유동적이며 통제가 가능하고 정치적으로 처리할 수 있는 특질들을 지니고 있다. 반면 대통령이 현재 가지고 있는 권한의 한계가 어디까지인지 가장 확실하게 나타나는 영역인 해외에서의 미국의 처신은 그런 부담이 한층 더 무게를 더하게 된다. 여기서 생겨나는 실수는 엄청난 규모로 생사가 갈리게 될 수도 있음을 의미한다.

그것은 행정부 출범 초기에 대외정책 수립을 담당한 부서의 관리 대다수가 전통적인 정책 과정 방식이 생산적이기보다는 위태롭게 느껴진다는 사실에 당황하는 이유이기도 하다. 전통적 정책 과정이란 다양한 부서가 보고서를 만들어내고, 그런 다음에는 그 안에 담긴 사안들이 차관보들로 이루어진 위원회에서 부서의 차관들 그리고 마지막으로 국가안전보장회의(National Security Council) 위원들에게까지 올라가면서 계속 수정되는 정책 공정이라고 할 수 있다.

파월과 그의 오랜 친구이자 동료인 리처드 아미티지 국무부 부장관은 정책 과정이 망가진 것이나 다름없다고 부시와 체니 그리고 라이스에게 자주 불평했다. 그것을 바로잡지 않으면 위험을 초래하게 될 것이며, 대통령에게 필요하며 당연한 권리인, 균형 잡힌 자문을 얻지 못하게 될 것이라면서 말이다.

이에 대해 바로잡힌 것은 거의 없었다. 파월의 눈에는 라이스에게 집중되는 비난의 화살이 대개 자기 일을 제대로 해내지 못했다는 이유로 보였는데, 라이스의 업무에 대해서는 파월 자신도 익히 알고 있었다. 그렇지 않으면 비난의 화살은 체니에게로 향했다. 체니가 자신의 견해만을 내세워 대외 정책에 대한 논의를 틀에 박힌 것으로 만들어버린다는 이유에서였다. 하지만 2003년 여름 무렵, 백악관 내부에서 정책이 검토되거나 혹은 검토되지 않는 방식은 곧 조지 W. 부시의 지도 스타일의 연장임이 분명해졌다. 백악관에 입성하는 대통령은 자신이 원하는 것, 그리고 자신에게 합당한 것을 얻게 된다는 것은 흔히 듣는 말이다. 조지 W. 부시에게는 그러한 문제에서 한 차례 진화 과정이 있었다고 할 수 있다.

취임 초기, 9·11 테러를 당하기 이전의 대통령으로서의 부시는 대외 문제에 대한 부분을 거의 파악하고 있지 못했고 이 분야에 대한 굵직굵직한 결정들을 내리는 일도 거의 없었다. 하지만 9·11 테러가 터지고 나서는 거의 초자연적이라고 할 수 있고 신념에 기초하고 있으며 자가발전으로 얻어낸 확신에서 오는 단호함으로 미국이 외부로부터 받게 되는 도전에 맞서는 대통령으로 변했다. 사실 정책 과정이라는 면에서는 그리 크게 변한 것이 없었다. 각 사안들은 부장관이나 장관 선에서 대개는 아주 시끄럽게 논의되곤 했지만 그 과정 전체가 대통령에게까지 올라가는 경우는 거의 없는 것으로 보였고, 혹 그렇게 된다 할지라도, 부시는 스스로 자신의 ‘본능’이나 ‘육감’이라고 들먹이는 것에 근거해 이미 결심을 굳힌 것처럼 보이는 경우가 대부분이었다. 나중에 아미티지와 파월이 집무실을 나온 후, 아미티지가 특유의 무뚝뚝한 말투로 그것을 간결하게 표현했다.

“콘디든 누구든 망가뜨리고 자시고 할 정책 과정 같은 건 전혀 없었네. 애초부터 정책 과정 같은 건 없었다니까. 무슨 이유에서건 부시는 그런 걸 원치 않는 거야. 정책 과정이 시작된 적은 한 번도 없었어.”

대통령이 이런 방향으로 움직이게 만든 다양한 이유 가운데 가장 눈에 띄는 것은, 조지 부시가 자신의 확신에 찬 믿음에서, 특히 9·11 테러를 겪고 난 후 그를 힘들게 하는 복잡한 상황에 직면하게 되면서 그러한 확신에 대한 의지를 보호해야 할 필요에서 나온 것이라고 할 수 있다. 옳고 그름에 대한 그의 견해 그리고 정의로운 행동, 즉 악을 공격하거나 민주주의라는 “신의 선물”을 전파하는 행위에 대한 그의 견해는 역대 대통령들의 식단에서 주요 재료였던 전통적이며, 뭐가 뭔지 분명하게 드러나지 않는 분석에 의해 약화되고 있었다. 이번 대통령의 전통적 하루는 새벽에 일어나 성경을 읽고 운동을 하고 아침 식사를 한 다음, 테닛과 뮐러가 각기 이끄는 정보국과 수사국의 대외 및 대내 위협에 대한 보고를 받는 것으로 시작된다. 이런 틀 속에서, 어렵고 복잡한 분석은 대개는 변변치 못한 식사 취급을 받아 체니나 라이스라는 체로 걸러지거나, 그것도 아니라면 아예 보고조차 되지 않았다.

이것은 체니가 오래전부터 가지고 있는, 대통령을 특정 정보로부터 ‘보호해야’ 한다는 생각을 새롭게 한 번 더 뒤튼 것이었다. 그리고 그렇게 함으로써 전형적인 제2인자 부통령에게 엄청난 무게가 실리게 하여 대외 정책 분야에 있어서 중요한 판단들에 대해 부통령인 자신이 대통령이나 마찬가지로 행동할 수 있게 만들자는 것이었다.

하지만 그와 동시에, 이것은 어떤 면에서 부시에게 엄청나게 유리한 방식이기도 했다. 실제 결정에 내밀히 관여하는 사람 수를 줄여놓음으로써 보다 견고하게 비밀이 유지되고 정보가 누설되는 것을 줄일 수 있다. 또한 상세한 심리를 사전에 차단하거나 무시해버리고 즉각 실행에 들어갈 수 있게 하는 신속한 결정이 가능해짐으로써 집행 속도를 보다 빠르게 만들 수 있다. 이것은 실행의 ‘이유’보다는 실행의 ‘방법’을 강조하는 것이었다.

중요한 결정이 내려지기 전에, 또는 그런 결정이 내려지는 동안 부시가 그것에 대해 알고 있는지의 여부는 대개 수수께끼에 싸여 있었다. 체니, 라이스, 카드, 로브, 테닛, 럼스펠드 정도의 아주 소수 집단만이 이 봉인을 깨뜨릴 수 있었다. 대통령의 말이나 생각을 직접 접할 수 있는 최측근 집단의 다음 집단, 즉 뮐러, 울포위츠, 맥롤린, 혹은 페이스 등에게 그러한 경고는 일찍부터 아주 확실하게 전달된 상태였다. 대통령의 면전에서 보고한 내용에 대해서는 그 누구든 다시 그 말을 꺼내서는 안 되었다. 그리고 이러한 경고를 위반한다면 집단에서 영원히 추방당하는 벌을 받는 게 마땅했다.

이처럼 긴밀하게 관리되는 합의는 몇 군데에서 틈을 드러내게 되었다. 재무부의 폴 오닐이나 콜린 파월 혹은 EPA(Environmental Protection Agency. 환경보호국) 국장 크리스틴 토드 휘트먼과 같은 각료급 관리들은 자신들이 “대통령의 마음을 알 수가 없어” 대통령의 명령을 수행하는 데 어려움이 많다고 불평하곤 했다. 그들은 만약 자신들이 정책을 효과적으로 보호해나가려면 저변에 깔려 있는 근본적 이유를, 그런 분명한 이유 같은 것이 있기나 한지 알아야 할 필요가 있다고 말한다. 하지만 보다 전통적이고 보다 투명한 정책 결정 과정에 대한, 즉 대통령이 적극적으로 나서서 주재하는 정책 과정에 대한 욕구의 표명은 불충의 비난을 자초하는 것이 되었다. 각료급 관리 밑에 있는 각 분야의 뛰어난 전문가들은 자신들이 제공하는 도움이 대통령에게서 그리 큰 가치를 인정받지 못한다는 것을 알게 되자 2003년 이후로 계속해서 정부를 떠나기 시작했다.

이전의 행정부들이 미국이 직면하고 있던 갖가지 표준적인 도전에 대해 결론이 날 때까지 충분히 생각해왔던 방식에 대한 안목을 갖춘 상태에서 온건한 정신에 통상적인 사려 분별력을 지닌 개인이 할 수 있는 정도의 주의를 기울인다면, 사실상 대통령의 권한과 특권에는 일종의 제동이 걸리게 된다. 비록 “항구적 정부”라는 개념이 온갖 색깔의 정치인들로부터 폭넓은 비난의 대상이 되어 오긴 했으나, 해마다 주요 정책의 범위에 대해 오랜 시간을 들여 일관성 있게 진행되는 토론은 미국이라는 배가 어느 방향으로든 단 몇 도의 각도도 빗나가지 않도록 막아주는 것이 되고 있다. 그것은 세계 유일의 초강대국이 갑자기 방향을 확 틀어버리게 된다면 전 세계가 대혼란에 빠지게 될 수도 있는 상황에서는 대단히 귀중한 가치를 지닌 방침이 된다.

하지만 여기서 다시, 현 행정부와 그 전 행정부들 사이에 존재하는 차이가 있다. 즉 “건설적 불안정”의 인정이 그것이다. 이 용어는 여러 고위급 관리가 이라크 문제에 대해 사용해왔던 것으로, 9·11 테러가 발생하기 전 네오콘들 사이에서 새롭고, 강하며, 어느 것에도 속박되지 않는 미국의 입장에 대한 생각을 나타낸다는 데 뿌리를 둔 용어다. 그리고 그 부산물들은 테러가 발생하고 나서 급속하게 형성된 것들로 9·11 이전의 모든 것을 먼지투성이 과거에 속한 것으로 쉽게 분류해버리게 된다. 원인과 결과를 토대로 하는 구식의 심사숙고 과정, 합의에 의해 생겨난 전례 같은 과거의 유물은 더 이상 중요치 않았다. 또한 효과가 있는 정책 연구나 국가 간 합의, 세계의 풍경을 규정짓게 될 오래도록 유지되어 온 협정 등에 대한 정보를 가진 사람들 또한 중요한 존재가 될 수 없었다.

기본값으로 중요하게 여겨지는 것은 바로 9·11 이후의 새로운 지형을 가로질러 미국을 이끌어가게 될 대통령의 “본능에 의한 판단” 뿐이었다. 그것은 아주 두터운 신임을 받는 소규모 집단에 의해 생겨날 수 있는 지도자의 유형이기도 하다.

미국은 모든 속박에서 풀려난 아무런 구속도 받지 않는 대통령에 의해 정식으로 이끌려가게 되었다. 그리고 이 정부는 정책에 대한 책임이라는 전래의 올가미로부터도 자유롭다. 사람들로 들어찬 방에서 벌어지는 심리를 대통령이 직접 들었다는 증거 같은 것도 필요가 없다. 그런 다음 갖가지 주도적 정책이 완성되는 대로 대통령은 그에 대해 아주 창조적인 이야기를 자유롭게 만들어낼 수 있게 된다.

그러한 창조적 기회는 현재 나란히 존재하는 군비 철폐에 대한 두 가지 중요한 실험을 구별 지어준다. 하나는 바그다드를 향해 우르릉거리며 진군하는 실험이었다. 고통스럽고 까다로운 내부 토론에 1년을 소비한 실험이었다. 토론은 힘과 충성심 그리고 정보 통제에 의해 뒷받침되는 의심스러운 주장들에 의해 마침내 고삐가 잡힌 것이다. 그것은 미국과 이라크 주민, 그리고 겁을 먹고 있는 나머지 세계 대부분을 지켜낼 수 있게 되었으면 하는 조심스러운 기대가 걸려 있는 15만 명에 이르는 남녀 미군과 관련된 사안이다. 다른 하나는 대통령 집무실의 몇 개 안 되는 의자에서도 몇 개의 빈자리를 남기게 될 정도로 소수의 사람과 관련된 것이었다.

Suskind, Ron., The One Percent Doctrine: Deep Inside America's Pursuit of Its Enemies Since 9/11, Simon & Schuster, 2006
(박범수 역, 『1퍼센트 독트린』, 알마, 2007, pp.369-375)



그러고 보면 밑에서 올라오는 의견을 깔아뭉개기로는 소련의 아프간 침공과 관련된 다음 사례와도 통하는 점이 있는 것 같다. 즉 참모들은 무엇을 할 지에 대해선 상관할 필요가 없으며 황제가 지시한 것을 어떻게 할 지만 열심히 궁리하면 된다는 것이다.

개입에 대한 단호한 반대의 의견서를 제출한 참모본부의 장군들을 호출한 국방상 우스티노프가 “언제부터 우리나라에서 군인이 정책의 결정에 왈가왈부하게 되었는가?”라고 질책하면서 “이러쿵저러쿵 떠들지 말고 상세한 작전계획을 신속하게 제출하라”고 명령했다.
(소련공산당 국제부 차장 체르냐에프)

“고위급 회의에서 (아프가니스탄에 대한 무력개입이라는) 그러한 행동이 실현될 경우에 우리나라에 뼈아픈 정치적 결과를 초래할 수도 있다고 경고했지만, 오가르코프가 듣지 않으면 안 되었던 이야기는 ‘우리 지도부에 정책을 담당하는 사람은 얼마든지 있다. 당신들의 임무는 채택된 정치적 결정의 군사적 측면의 수행을 확보하는 일이다’라는 것이었다.”
(참모본부 중앙작전총국 부국장 가레에프)
by sonnet | 2007/09/16 01:20 | | 트랙백 | 핑백(2) | 덧글(8)
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... 사 우리는 사태의 성격과 전후사정을 이해하여 올바른 판단을 내리기 위해 많은 노력을 기울이기보다는 일을 근사하게 해치우는데 더 많은 관심을 기울이는, 즉 판단력을 경시하고 실천력에만 초점을 맞추는 유형의 대통령이 불러일으키는 문제들을 익히 보아온 바 있는데, 이 문제는 이제 남 이야기가 아니라 발등의 불이 아닌가 싶을 정도이다. 그러니 우리의 문 ... more

Commented by paro1923 at 2007/09/16 03:11
돌아버리겠습니다... 아주 돌아버리겠습니다......
황상이 저 정도로 막장이었다니...
(그나마 히틀러는 세계 패권 획득에 실패해서,
03 비스타께서는 거스름돈 국가의 수장이었지만, 황상은... 황상은......!!!!)

..."네오콘은 거들 뿐'이었군요. (후우)
Commented by F.E.M.C at 2007/09/16 08:50
우리나라 현 대통령 각하와도 스타일이 비슷하다는 느낌이..
Commented by 라피에사쥬 at 2007/09/16 11:16
대제께서 소인의 미약한 낚시를 통렬한 비판의 재료로 사용하신 바, 마이너스럽기 그지 없는 제 둥지에 이상 히트수 증가가 발생하고 있사옵니다[...]
Commented by H-Modeler at 2007/09/16 11:42
이럴 때 할 수 있는말 딱 하나.

"답이 안나오죠~"
Commented by 리카군 at 2007/09/16 16:22
이미 눈치야 채곤 있었지만, 이렇게 글로 보면 더 orz스럽죠-_-;;; 확실히 잘 쓴 책이긴 합니다.[제가 미국 갈 때 챙긴 단 세 권중 하나입니다. 키건좌 2차세계대전사, Catch-22, 1퍼센트 독트린 이렇게 세 권.].
Commented by 행인1 at 2007/09/16 21:15
시리아 폭격건과 결부시켜 생각해보면 그야말로 덜덜덜....
Commented by kim at 2007/09/16 22:07
어느 나라를 말씀하신 건지 ...ㅜㅜ
Commented by sonnet at 2007/09/17 01:03
paro1923/ 사실 부시와 네오콘의 관계에 대해서는 세 가지 설이 있는 것 같습니다.
1. 부시 자신이 네오콘 주류에 속한다.
2. 네오콘은 부시를 조종한다
3. 부시와 네오콘은 서로 이용한다.
저는 이 중 2는 아니고 1, 3은 둘 다 어느 정도 진실이 있다고 생각합니다.

F.E.M.C/ 우리 대통령은 제가 볼 때 기본적으로 독학형인 것 같습니다.
독학해서 성공한 사람들은 머리도 좋고 책도 열심히 읽지만, 큰 조직의 일원이 되거나 큰 조직의 보스로서 조직을 이용해서 자신의 부족한 점을 채우는 식으로 일하는 데는 서툰 경우가 많은데 우리 대통령이 딱 그런 것 같습니다.

라피에사쥬/ 아니, 히트수가 높아졌다니 이 또한 공의 복덕이 아니겠습니까.

H-Modeler/ 답이 안나올 수록 더 면밀히 감시하는 수 밖에 없죠.

리카군/ 예. 좀 과감하게 자기 나름의 결론을 내고 있죠. 저런 식의 결론은 맞는지 틀리는지 확인하기가 쉽지 않고 어느 정도는 독자가 생각하기 나름이니까요.

행인1/ 북한과 싸울 가능성은 낮지만, 이란과 싸울 가능성은 결코 무시할 수 없을 것 같습니다.

kim/ ? 본문은 미국의 현 대통령에 관한 이야기입니다.

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